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Infrastructure: what can the economists

say?

Gines de Rus

IVIE, Spain, Universidad de lass Palmas

Online at http://mpra.ub.uni-muenchen.de/12194/

MPRA Paper No. 12194, posted 16. December 2008 08:59 UTC

Infraestructuras:

¿Qué podemos decir los economistas?

Ginés de Rus(*)

Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Dpto. Análisis Económico Aplicado

35017 Las Palmas de Gran Canaria

email: gderus@daea.ulpgc.es Octubre 2000 (*) Publicado en La investigación económica en España: 1990-2000. Una década de cambios. IVIE,

2001. Agradezco los comentarios y sugerencias de Ofelia Betancor, Angel de la Fuente, Gustavo Nombela y Francisco Pérez.

1. Introducción Las infraestructuras1 han sido en el pasado reciente construidas, conservadas y explotadas por el sector público. Las redes viaria y ferroviaria, de energía, agua y teléfono han sido generalmente diseñadas en el ámbito del sector público, construidas en muchos casos con financiación pública, y gestionadas por empresas públicas en la mayoría de los países hasta los años ochenta. A partir de entonces y por motivos de crisis fiscal, ideológicos y de eficiencia, se generalizan los procesos de privatización.2 El cambio tecnológico y el análisis de los economistas han modificado la visión convencional que asimilaba infraestructura con monopolio natural. Los cambios tecnológicos explican gran parte del cambio experimentado en la estructura de mercado de las telecomunicaciones, y puede que en un futuro próximo altere la del sector eléctrico, al ser ya técnicamente posible la generación de electricidad en plantas mucho más pequeñas. Por otra parte, el análisis económico evidenció que el sector eléctrico, los ferrocarriles o los puertos agrupaban varias actividades, algunas de rendimientos constantes y susceptibles de ser explotadas en competencia abierta. La desintegración vertical y horizontal de las industrias asociadas a infraestructuras de red ha sido y está siendo un fenómeno generalizado en el mundo, permitiendo ganancias de eficiencia fruto de la mayor competencia, antes muy débil o inexistente.

Por el lado de la demanda también ha perdido fuerza la caracterización de las infraestructuras como monopolio natural. Puede que haya algunos elementos de bien público en las señales de televisión, en el dragado de los puertos o en una carretera rural de débil tráfico; sin embargo, la mayoría de los servicios que proporcionan las infraestructuras son rivales y excluibles, con situaciones de congestión que hay que racionar y decisiones costosas de ampliación de capacidad.

La contribución de lasinfraestructuras públicas al crecimiento económico ha sido objeto de estudio por los economistas, con renovado interés a partir de los trabajos de Aschauer (1989a, 1989b), aunque desde mucho antes los economistas se habían preocupado de cómo evaluar la construcción de obras y estructuras de ingeniería que suelen ser muy costosas, con costes irrecuperables, y cuyos beneficios directos y externalidades se materializan durante largos periodos de tiempo.

La utilización del concepto infraestructura en la literatura económica es un tanto imprecisa. En el World Development Report (World Bank, 1994) se distingue entre infraestructura económica y social. La infraestructura económica se define como el conjunto de estructuras de ingeniería de larga vida, equipos e instalaciones así como los servicios que proporcionan, y que se utilizan para la producción, o directamente para el consumo. Este tipo de infraestructura incluiría de acuerdo con esta clasificación: (i) public utilities (electricidad, oleoductos, telecomunicaciones, agua, red de alcantarillado e instalaciones para el tratamiento de la aguas residuales, y recogida y tratamiento de los residuos sólidos; (ii) obras públicas (carreteras, presas y canales para riego) y (iii) otras actividades de transporte (red ferroviaria, transporte urbano, puertos, aeropuertos y canales). En infraestructuras sociales se incluye la sanidad y la educación. Este artículo se ocupa de las infraestructuras económicas, aunque parte de la argumentación que contiene es también aplicable a las sociales.

Con el término privatización la confusión es aún mayor. Con el mismo se denomina desde la enajenación de activos públicos (lo que en sentido estricto sería privatizar) hasta el simple contrato de gestión, pasando por el sistema de concesión. La mayor parte de las privatizaciones de infraestructuras que se han producido en el mundo son en realidad contratos de concesión (véase World Bank, 1997), de aquí la importancia de su diseño y aplicación.

También en la agenda de trabajo de los investigadores ha ocupado un lugar preferente el análisis del papel de los precios en la utilización eficiente de la capacidad y en su expansión a largo plazo, incorporando más recientemente el diseño de contratos e instituciones de regulación para combinar incentivos y riesgo de la manera más beneficiosa para el conjunto de la sociedad, en un territorio vedado a la competencia con el rótulo de “monopolio natural”.

La contribución de las infraestructuras al crecimiento económico se discute en la sección 2, sintetizándose los resultados que se han obtenido en los trabajos econométricos sobre la relación entre dotación de capital público y productividad. La aproximación agregada trata de buscar la relación de causalidad entre inversión en infraestructuras y crecimiento, cuantificando su importancia, y para esto ha de vencer dos limitaciones serias: por el lado de los inputs, la heterogeneidad de activos físicos que se agrupan bajo la denominación de infraestructuras, construidos en diferentes momentos y por motivos diversos; y por el lado del output, el hecho de que la contabilidad nacional refleja de manera imperfecta el output que se obtiene de las infraestructuras.





Con independencia de la magnitud del efecto agregado de las infraestructuras sobre la producción nacional o regional, las carreteras o los puertos, por ejemplo, han de construirse en lugares y momentos concretos, y tanto su retraso como la precipitación en la ejecución de proyectos o la elección equivocada del lugar pueden suponer un despilfarro significativo de recursos económicos. En la sección 3 se subraya la importancia de la evaluación económica de proyectos de inversión en grandes infraestructuras y la necesidad de analizar los proyectos específicos dentro de una estrategia nacional de dotación de infraestructuras a medio y largo plazo.

La regulación por contrato y la necesidad de combinar la utilización de los precios como incentivos para la eficiencia productiva interna, y como señales para la utilización eficiente de las infraestructuras, es el contenido de la sección 4, donde se insiste en la función de los precios como mecanismo de racionamiento de la capacidad existente a corto plazo y para su expansión racional en el largo plazo, y no sólo como variable de ajuste contable para cubrir costes. La valoración de hasta qué punto la política económica española ha incorporado los resultados de la investigación y de la reflexión de los economistas académicos se realiza en la sección 5. Finalmente, las conclusiones se recogen en la sección 6.

2. Infraestructuras y crecimiento La dotación de capital público es uno de los condicionantes del crecimiento económico de las naciones. El disponer de unas redes adecuadas de transporte, energía, saneamiento y depuración de agua, telecomunicaciones, etc., es sin duda un requisito imprescindible para el funcionamiento de una economía moderna. La discusión sobre la contribución de las infraestructuras no se sitúa en este punto, sino en el grado en que la dotación de capital público explica el crecimiento económico; y en consecuencia, acerca de qué papel le corresponde a la inversión en infraestructuras en la política económica.

La literatura econométrica sobre infraestructuras y crecimiento es amplia y dispar en sus

resultados; no obstante, de su revisión3 se desprenden algunas conclusiones de interés:

existe evidencia de que la inversión pública en infraestructuras contribuye al crecimiento. Aunque no es el único resultado obtenido, en la mayoría de los estudios se observa una correlación positiva entre la dotación de capital público y el crecimiento, siendo la magnitud del impacto sensible a la dotación inicial. Un examen por subperiodos pone de manifiesto que el efecto positivo de la dotación relativa de capital público solo ejerce una influencia positiva sobre el crecimiento de la producción hasta los años setenta en el caso de Estados Unidos. En Mas et al (1995) se analiza el proceso de convergencia entre las regiones españolas, y se estima la influencia de la dotación de capital público en dicho proceso de convergencia. La simple observación de los datos muestra que durante el periodo 1955-1991 existe una correlación positiva entre la dotación de capital público (relativizada por el valor añadido bruto) y la tasa de crecimiento del valor añadido bruto per cápita; sin embargo, un examen por subperiodos muestra que el efecto positivo de la dotación relativa de capital público solo ejerció una influencia positiva sobre el crecimiento de la producción per cápita regional hasta mediados los años sesenta.

En general puede afirmarse que los países más desarrollados y equipados de capital público muestran efectos positivos mayores en la fase de capitalización más intensa que tiene lugar antes de los años setenta. Las dos razones que explican este hecho son: en primer lugar, la mayor homogeneización de la provisión de capital público a partir de dicha fecha, y en segundo lugar, la naturaleza de red de la mayoría de las infraestructuras públicas que implica un mayor efecto en la fase inicial de instalación que en fases posteriores de ampliación. Para los países en vías de desarrollo ni se conoce esta relación ni es probable que en los años setenta alcanzaran este estadio.

Los problemas de datos y la propia limitación de las técnicas utilizadas para obtener información relevante de los mismos son preocupantes. El rango de las elasticidades obtenidas es tan amplio que abarca desde efectos positivos no creíbles, dadas las tasas internas de rendimiento del capital que implican, hasta efectos negativos. De nuevo estos resultados no son independientes del stock de capital existente. Las variables utilizadas para medir el output que proporcionan las infraestructuras son muy imperfectas. Las especificaciones de las funciones que se utilizan con generalidad suponen implícitamente que una unidad monetaria invertida en una infraestructura de transporte tendrá el mismo efecto en cualquier espacio con independencia de sus características geográficas, grado de congestión, y dotación de infraestructuras existente en los distintos espacios.

Entre los múltiples problemas econométricos que se detectan en esta literatura, existe uno derivado de la dificultad de identificación en los datos utilizados de las dos razones por las que se invierte en infraestructuras. Las dos buscan un mayor crecimiento de la producción, pero su signo en los coeficientes de una función de producción como las que se utilizan habitualmente es distinto. Si una mayor dotación se traduce en mayor crecimiento, el signo esperado de la elasticidad es positivo; sin embargo, si por motivos de equidad territorial se invierte en infraestructuras, el signo esperado sería negativo: a Dada la imposibilidad de realizar en estas páginas una revisión de dicha literatura y el escaso interés de citar algunas contribuciones de entre los numerosos trabajos existentes, se recomienda la lectura de los panoramas contenidos en Gramlich (1994) y de la Fuente (1996, 2000).Una buena parte de los estudios econométricos realizados para el caso de España utilizan la base de datos construida por el IVIE (Mas, Pérez y Uriel, 1996, 1998).

menor renta mayor inversión. La interpretación de un único coeficiente carecería de sentido económico. Más aún, si muchas infraestructuras se construyen como consecuencia de los requerimientos de la mayor actividad económica, la dirección de causalidad se invierte y un único coeficiente estaría recogiendo efectos diversos y de signo contrario.

Existen otros problemas que se derivan de una reflexión microeconómica de este tipo de estudios agregados en los que en los inputs sumamos carreteras con aeropuertos, presas y red de alta tensión, y en el output solo tenemos lo que se registra en la contabilidad nacional como producción, excluyendo por tanto la variación en el número de accidentes, parte de los cambios en la calidad, ahorros de tiempo y algunas externalidades.

La construcción e instalación de infraestructuras produce efectos locales beneficiosos a corto plazo con independencia de su virtud a largo plazo. La actividad económica inmediata que genera un proyecto de inversión en grandes infraestructuras es importante en términos de actividad económica directa e inducida. El hecho de que resuelva o no un problema de comunicación o abastecimiento real, y la posible existencia de impactos medioambientales negativos no elimina el efecto positivo a corto plazo, que será captado por los coeficientes de las funciones de producción.

Además de los efectos inmediatos derivados de una mayor demanda, la inversión en infraestructuras resuelve problemas de crecimiento a largo plazo al elevar la productividad del capital privado y al constituirse en un factor de producción más, por el que en algunos casos no se paga según se usa sino a través del sistema impositivo. No es infrecuente que se acometan proyectos cuya rentabilidad social ex ante es negativa.

En este caso, las infraestructuras reducen el nivel de bienestar social, al constituirse en una carga, en sus gastos de construcción, explotación y mantenimiento para el conjunto de la sociedad, que no recibe a cambio beneficios que compensen la renuncia a consumo presente o a otros proyectos de inversión pública o privada que necesariamente han dejado de acometerse.



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